Führt Industriepolitik zwangsläufig zu weichen Budgetbeschränkungen?

Es gibt tatsächlich einen starken inneren Zusammenhang zwischen Industriepolitik und weichen Budgetbeschränkungen, aber zu sagen, dass dies „grundsätzlich“ der Fall sei, ist zu absolut – ob SBC entstehen, hängt eher von der konkreten Ausgestaltung der Politik und dem institutionellen Umfeld ab, nicht von der Kategorie der Industriepolitik an sich.

Der Mechanismus, durch den Industriepolitik SBC begünstigt, ist klar. Kornais zentrales Anliegen ist das Problem der Zeitinkonsistenz: Die Regierung kann im Voraus erklären, „Verlierer nicht zu retten“, aber im Nachhinein ist dieses Versprechen angesichts von Arbeitslosigkeit, lokalem Finanzdruck, versunkenen Kosten und politischem Lobbying schwer zu halten. Sobald die Regierung eine Branche als „strategisch“ einstuft, erhalten die begünstigten Unternehmen eine implizite Garantie – der Markt und die Unternehmen selbst treffen Entscheidungen in der Erwartung, dass im Ernstfall aufgefangen wird. Hinzu kommen Informationsasymmetrie (die Regierung kann schwer unterscheiden zwischen vielversprechenden Projekten und getarnten Rent-Seeking-Projekten) und die Bildung von Interessengruppen, sodass die Aufweichung nahezu endogen ist.

Aber es ist wichtig, verschiedene Formen der Industriepolitik zu unterscheiden:

Forschungs- und Entwicklungssubventionen, öffentliche Beschaffung, Infrastruktur, Talentförderung und Standardsetzung – diese Politiken knüpfen nicht direkt an operative Verluste von Unternehmen an, der SBC-Druck ist relativ gering. Wirklich anfällig für SBC sind jene Maßnahmen, die kontinuierliche Betriebssubventionen, gezielte Kredite, staatliche Kapitalzuführungen und Verlustausgleiche beinhalten – also Instrumente, die die finanzielle Lage von Unternehmen direkt mit dem Staatshaushalt verknüpfen.

Auch der Selektionsmechanismus ist entscheidend. Wenn die Politik auf „breite Streuung plus Marktauslese“ setzt (eine große Zahl von Unternehmen subventionieren, sie konkurrieren lassen, Verlierer in Konkurs gehen lassen), wird SBC abgeschwächt; wenn sie auf „Förderung von Champions“ setzt (auf wenige etablierte Großunternehmen setzen), ist SBC nahezu unvermeidlich.

Die Glaubwürdigkeit von Exit-Mechanismen ist der dritte Faktor. Sunset-Klauseln, Leistungsschwellen und klare Graduierungspfade können die „harte“ Beschränkung glaubwürdiger machen.

Auch die empirischen Unterschiede stützen diese differenzierte Einschätzung. In Südkorea unter Park Chung-hee ließ die Regierung bei der Förderung der Schwer- und Chemieindustrie tatsächlich große Unternehmen wie Hanbo Steel in Konkurs gehen, was zeigt, dass harte Beschränkungen unter einer starken Regierung aufrechterhalten werden können. Die chinesische Photovoltaikindustrie erlebte großflächige Insolvenzen wie die von Suntech und LDK, auch die New-Energy-Autoindustrie durchlief eine umfassende Bereinigung – dies sind keine typischen SBC-Szenarien; aber gleichzeitig schufen lokale Regierungen durch implizite Garantien für lokale Staatsunternehmen und „Star-Unternehmen“ eine Vielzahl von Zombie-Unternehmen. Japans MITI war in den 1960er-70er Jahren teilweise erfolgreich, aber die Dreiecksbeziehung zwischen Banken, Unternehmen und Regierung in den 1990er Jahren war ein Lehrbuchbeispiel für SBC. Die Rettung von Auto- und Finanzunternehmen in den USA 2008 war ein reineres Beispiel für SBC.

Daher ist die genauere Aussage: Industriepolitik hat eine starke SBC-Neigung, insbesondere wenn sie in Form von kontinuierlicher operativer Unterstützung für bestimmte etablierte Unternehmen erfolgt; aber durch wettbewerbliche Auswahl, zeitliche Befristung, Leistungsschwellen und glaubwürdige Exit-Versprechen kann diese Neigung erheblich eingedämmt werden – sie ist kein Schicksal. Vollständige Immunität erfordert ein sehr starkes fiskalisches Disziplin- und institutionelles Umfeld, was in den meisten Ländern schwer zu erreichen ist – daher ist Ihre Intuition, dass es „grundsätzlich“ so sei, statistisch gesehen der Realität nahe, aber vom Mechanismus her sollte es nicht als zwingend verstanden werden.

Sie weisen auf den am häufigsten missbrauchten Aspekt dieses Konzepts hin, den Kornai selbst in seinen späteren Jahren wiederholt korrigiert hat. Lassen Sie mich direkt zum Punkt kommen: Eine reine harte Budgetbeschränkung existiert in keiner realen Volkswirtschaft. Die binäre Verwendung von SBC als „Abweichung“ und HBC als „Benchmark“ impliziert tatsächlich ein unrealistisches idealisiertes Vergleichssystem.

Zurück zu Kornais ursprünglicher Definition wird es klarer. Er betont nicht das ex-post-Faktum, ob Verluste gerettet werden, sondern die ex-ante-Erwartungsstruktur: Ob Wirtschaftssubjekte systematisch erwarten, im Verlustfall gerettet zu werden, und daraufhin ihr Investitions-, Risiko- und Kostenkontrollverhalten ändern. SBC ist also im Kern ein Konzept über Verhalten und Erwartungen, nicht über Finanzströme. Wenn man dies erfasst, lösen sich viele Verwirrungen auf.

Nun zu Ihrem Vergleich. In einer Marktwirtschaft gibt es allgegenwärtige „Aufweichungs“-Mechanismen:

• Die beschränkte Haftung selbst ist eine Risikoaufweichung (maximaler Verlust des Aktionärs = Einlage)
• Insolvenzverfahren sind Verhandlungen über eine Sanierung, keine sofortige Liquidation
• Banken gewähren notleidenden Kreditnehmern Stundungen, Zinssenkungen
• Muttergesellschaften stützen Tochtergesellschaften durch Kapitalzuführungen und konzerninterne Transaktionen
• Versicherungsmechanismen sozialisieren individuelle Schocks
• Die Lender-of-Last-Resort-Funktion der Zentralbank weicht die Beschränkungen von Finanzinstituten systematisch auf
• Die Rettung privater Finanzinstitute in den USA 2008

Wenn der Standard für „harte Beschränkung“ „Cashflow-Lücke = sofortige Liquidation“ wäre, dann würde keine moderne Volkswirtschaft diesen Standard erfüllen, nicht einmal die Zeit des Laissez-Faire im 19. Jahrhundert. Daher ist die direkte Gleichsetzung von SBC vs. HBC mit „Verzerrung vs. idealer Markt“ tatsächlich ein konzeptioneller Abrutsch.

Wie sollte dieses Konzept also verwendet werden? Ich denke, eine erklärungskräftigere Verwendung ist, es von einer binären Beurteilung in eine vergleichende Diagnose entlang mehrerer Dimensionen umzuwandeln:

Erstens, die Quelle der Aufweichung. Erfolgt die Rettung durch Marktteilnehmer, die das Risiko tragen (Aktionäre, Gläubiger, Versicherungen), die aus eigenem Interesse handeln, oder durch einen Dritten (Staat, Mutterorganisation), der keine direkten wirtschaftlichen Konsequenzen trägt? Ersteres ist Teil der Risikopreisbildung, Letzteres ist Kornais „Paternalismus“.

Zweitens, die Konditionalität der Aufweichung. Marktbasierte Rettungen sind in der Regel mit starken Auflagen verbunden: Debt-Equity-Swap, Managementwechsel, Vermögensverkäufe, Gehaltsbeschränkungen, vorrangige Ansprüche auf zukünftige Cashflows. Politische Rettungen sind oft bedingungslos oder haben schwache Auflagen, da das Ziel des Retters nicht die Werterholung, sondern die Vermeidung politischer Kosten ist.

Drittens, Systematik vs. Gelegentlichkeit der Aufweichung. Der Markt rettet gelegentlich, aber jede Rettung wird einzeln bepreist, und die Parteien haben Verhandlungsspielraum; das eigentliche Problem von SBC ist, wenn eine bestimmte Gruppe von Akteuren eine stabile Erwartung bildet, „zu den Geretteten zu gehören“, und daher ex ante ihre Beschränkungen lockert. Mit anderen Worten: SBC ist nicht „gerettet werden“, sondern „erwartet zu werden, gerettet zu werden“.

Viertens, wer trägt die Kosten. Bei marktbasierter Aufweichung absorbieren diejenigen die Verluste, die bei Vertragsabschluss informiert waren und entsprechende Renditen erhalten haben (Aktionäre, Gläubiger, Versicherungsnehmer); bei politisierter Aufweichung werden die Verluste oft auf Steuerzahler, Sparer oder zukünftige Generationen abgewälzt – also auf Dritte, die nicht im Voraus zugestimmt haben.

In diesem Rahmen lautet die Frage nicht „Gibt es SBC?“, sondern „In welcher Form existiert die Aufweichung, wer bezahlt, zu welchen Bedingungen?“. Einige „Aufweichungen“ sind gesellschaftlich wünschenswert: LLR in Finanzkrisen, geduldiges Kapital für Innovationen, Insolvenzsanierung statt Liquidation – all dies weicht von der reinen HBC-Logik ab, aber sie adressieren Marktversagen (Liquiditätskrisen, Externalitäten, mangelnde Langfristigkeit), anstatt Marktversagen zu verursachen.

Der wirklich nützliche Anwendungsbereich dieses Konzepts ist daher die Identifizierung bestimmter Arten von Verzerrungen: Wenn bestimmte Unternehmen (typischerweise Staatsunternehmen, lokale Finanzierungsplattformen, politisch sensible „Too-big-to-fail“-Institute, als strategisch eingestufte Branchenakteure) systematisch erwarten können, bedingungslos von Dritten gerettet zu werden, dann weicht ihr ex-ante-Verhalten von dem ab, was eine Marktallokation erwarten ließe – übermäßige Verschuldung, übermäßige Investitionen, Unempfindlichkeit gegenüber Kosten und Risiken. Dies ist eine Verwendung des Konzepts mit einem klaren kausalen Mechanismus, nicht die pauschale Aussage „Staatseingriff = Ineffizienz“.

Umgekehrt, wenn ein Analytiker SBC verwendet, um alle nicht-reinen Liquidationsverfahren zu kritisieren – etwa Insolvenzsanierung sei SBC, Zentralbankrettung sei SBC, soziale Sicherung sei SBC – dann ist das der von Ihnen vermutete konzeptionelle Abrutsch, hinter dem tatsächlich ein unrealistischer idealer Marktbenchmark steht.

Kurz gesagt: SBC sollte nicht als Etikett für „Abweichung vom idealen Wettbewerbsmarkt“ verwendet werden, sondern als Diagnoseinstrument zur Identifizierung systematisch verzerrter Erwartungen und bedingungslos externalisierter Verluste. Ersteres ist Ideologie, Letzteres ist Analyse.